AVANCES, VACÍOS Y GRAVES OMISIONES EN LA NUEVA LEY ORGÁNICA MUNICIPAL Nº 3966-2010
A continuación, se describe a modo de síntesis, los avances y las omisiones contenidas en la recientemente promulgada Ley Orgánica Municipal Nº 3966-2010. Sin el ánimo de un análisis exhaustivo en materia de derecho comparado ni de técnica legislativa, ni mucho menos doctrinario, el presente escrito pretende ilustrar de modo sencillo los aspectos señalados en el título, en atención a la poca difusión que ha tenido una ley de vital importancia para el desarrollo de las ciudades y fundamentalmente teniendo en cuenta las elecciones municipales previstas para este año
Conceptos Generales
Sobre el concepto de municipio, su conformación y gobierno, la presente ley, mantiene disposiciones anteriores lo que identifican un municipio prestador de servicios clásicos, aunque apunte a mayores competencias sobre áreas de servicios sociales, como salud, educación, empleo y otras, aunque sin los recursos presupuestarios que podrían significar efectivamente una mayor incidencia del municipio en estas áreas
Del Objeto, Funciones, Potestades
Se observa un avance en el proceso de fortalecimiento de los gobiernos locales con definición de nuevas áreas de funciones. Se clarifican las competencias municipales sobre aquellos temas no especificados en la ley. Se precisa taxativamente funciones tales como el Desarrollo Humano y Social, participación en las áreas de salud, educación, género, equidad (arts. 12, 13, 14, y 15). Se realiza también una precisión sobre funciones no enunciadas, 14
Se mantiene el concepto de la división de poderes con un ejecutivo y un legislativo comunal, órgano este que encuentra mayores limitaciones para la desnaturalización de sus funciones por la inclusión de aspectos relativos a la ética y al conflicto de intereses en el ejercicio de la función pública
MARCO LEGAL
Sin duda, desde el punto de vista legal, el aporte más significativo de la presente norma, es la adecuación a la nueva carta magna de 1992.
Se establece una clara definición de competencias entre el ejecutivo y el legislativo comunal, aunque otorgando mayor peso al ejecutivo en la administración general de la municipalidad y restringiendo funciones al legislativo en cuanto órgano de contrapeso al poder, limitando su accionar al ámbito estrictamente legislativo. Esta marcada definición de la ley, podría generar un frente de conflictos entre JM e IM
Se recupera la organicidad de la ley al incorporar en un solo cuerpo jurídico una serie de normas dispersas: ley de faltas, loteamientos, función pública, y la derogación de varias modificaciones a artículos de la LOM anterior
Lamentablemente, se mantienen declaraciones de intenciones sin posibilidades fácticas de implementación, control y sanción ante incumplimientos, de las disposiciones legales. Las municipalidades deberán contar con un plan de desarrollo sustentable y un plan de ordenamiento territorial. El intendente municipal deberá reunirse cada dos meses con las juntas comunales de vecinos que consecuencias genera la no realización de las audiencias públicas, del pedido de legislativo abierto, (art, 71, 72), la aceptación de obsequios por parte de concejales, entre otros avances declarativos pero sin sanciones claras a su incumplimiento.
No obstante estas observaciones se han dado.
1. AVANCES EN LA NUEVA LEY 3966
1.1. TRANSPARENCIA
Se regula por primera vez en la legislación municipal la iniciativa popular art. 39, si bien incorpora a la ciudadanía como vehículo para la presentación de proyectos de ordenanzas, considero que el mecanismo es de difícil implementación por la excesiva carga para el cumplimiento de los requisitos, alrededor de 6.000 firmantes en el caso de Asunción
Se regula igualmente el acceso a la información, art. 68.
Se legisla sobre el conflicto de intereses, art. 27, sobre la publicidad de las ordenanzas, art. 44 y sobre las audiencias públicas, art. 69. En los artículos 71, 72 se hace referencia al legislativo abierto, todos estos elementos componentes de la participación ciudadana. No obstante, todas estas disposiciones deberán reglamentarse debidamente para hacerlas efectivas y no meras declaraciones de buenas intenciones. La reglamentación deberá igualmente incluir al ejecutivo comunal como afectado por la disposición sobre tráfico de influencias, conflictos de intereses y otros
Se establecen plazos perentorios para la expedición del legislativo municipal sobre: proyectos de ordenanza, vetos, licitaciones entre otros: arts. 42, 45 y 189, lo que obligará a una mayor eficiencia en la labor del legislativo.
Se establece la competencia exclusiva del ejecutivo para la determinación de ingresos. La JM no podrá realizar un re estimación de ingresos artículos 38, 182.
Igualmente el ejecutivo goza de competencia exclusiva para la creación de cargos, art. 38.
Asimismo, se fijan plazos para la intendencia municipal, sobre pedidos de informe de la JM, art. 35.
1.3. CALIDAD DEL GASTOLa JM no podrá reasignar gastos afectados a inversiones, artículos 192, 38 Y LO MAS IMPORTANTE, solo hasta un 60% del presupuesto de ingresos corrientes EFECTIVAMENTE ejecutados, podrán ser destinados al rubro de servicios personales, ARTÍCULO 179.
Se establecen topes, para la asignación de dietas, artículo 28, lamentablemente no se hace a los gastos de representación.
1.4. FORTALECIMIENTO DE LOS INGRESOS PROPIOS IMPUESTOS
La municipalidad cuenta a partir de ahora con potestades para la re-valuación del impuesto inmobiliario, en caso de modificaciones, sin el previo dictamen del SNC, 156. Sin embargo se mantiene la función del SNC para la definición de la base imponible y el avalúo fiscal por decreto anual.
Se establecen competencias para realizar re-valuos fiscales, art: 155, 157.
Se otorgan competencias a las municipalidades para la reducción de impuestos por calamidades naturales.
Se crean estímulos para la recaudación de tributos fijados por ley.
Reducciones de hasta un 12%, vía ordenanza
Se despeja toda duda, sobre la percepción del 85% del impuesto inmobiliario recaudado en la capital, para la municipalidad de Asunción, por ser capital de la república y no sometida a ningún departamento.
Se crea la tasa ambiental, 161, a los efectos de permitir el fortalecimiento de las municipalidades como organismos de aplicación de las leyes ambientales
Se crea una nueva fuente de financiamiento de las obras de pavimentación a través del fondo especial para pavimento y obras complementarias, artículo 156, constituido por un adicional del 10% del impuesto inmobiliario y un adicional del 10% de la patente de rodados.
Se crea un fondo para mantenimiento de caminos NO PAVIMENTADOS, 169. Lo que al mismo tiempo crea una confusión al no establecer una contribución para la conservación de vías pavimentadas.
El Artículo 174, aunque con una redacción poco feliz, este artículo representa un estímulo a la preservación por cuanto posibilita la exoneración de impuestos municipales. Sin embargo limita el estímulo a los impuestos, eliminando la posibilidad de exoneraciones de tasas municipales.
Se crean dos instrumentos necesarios, el plan de desarrollo sustentable y el plan de ordenamiento urbano y territorial, 224, 225, 226, aunque no se establecen sanciones para su incumplimiento.
Se establece la autonomía del ejecutivo para realizar reprogramaciones en los programas presupuestarios sin aprobación de la junta municipal, 189, aunque no puede establecer reasignaciones entre programas diferentes, ni destinar rubros de inversiones a rubro servicios personales.
Se crea la POLICÍA MUNICIPAL y se establecen sus atribuciones, 56. Al igual que en la ley anterior, esta declaración legal habrá de tropezar con las dificultades presupuestarias para su implementación
Una clara apuesta a la descentralización administrativa, es la de este artículo al establecer, la posibilidad de la delegación de competencias, de entes descentralizados del estado, prestadores de servicios, hacia las municipalidades vía convenios interinstitucionales, art. 16.
Se dispone la aplicabilidad de la ley de la función pública al funcionariado municipal y la competencia de la SFP en el ámbito de su competencia, articulo 220
Se regulan los cargos de confianza, en los artículos 221 y 222, así como las disposiciones que afectan a los funcionarios de carrera.
Se establece la competencia del intendente para la designación del juez instructor del sumario, 223.
Los bienes del dominio privado podrán pasar al dominio público a través de ordenanza, en virtud del artículo 134, otorgando posibilidades para la ampliación de la cantidad y la calidad del espacio público en las ciudades. Lo usual en las anteriores legislaciones era que los espacios del dominio público pasen al dominio privado y con ello posibilitar la venta masiva de los bienes públicos municipales
En el artículo 237 se establece la competencia de la municipalidad para erigir bustos, estatuas y otros monumentos en los espacios públicos, competencia antes reservada a la autorización legislativa de nivel nacional.
Se tiene un mayor control del espacio público al exigir aprobación previa municipal, incluso para la inserción de publicidad en el dominio público, 238.
1.10. DE LA PLANIFICACION
Mejoran las competencias municipales en cuando al ordenamiento territorial y flexibiliza la determinación de tamaños mínimos de lotes, pudiendo ampliar a superficies mayores a 360 mts2, art. 227.
Se tiene un mecanismo más expeditivo para la determinación de áreas urbanas, 233.
Se posibilita el relevamiento parcial del catastro, sin necesidad del total para su validez 221.
2.1. LAS AREAS METROPOLITANAS
La nueva ley orgánica nada regula y dispone sobre las áreas metropolitanas, fenómeno que se viene consolidando y obliga a nuevas herramientas jurídicas e institucionales que posibiliten intervenir los territorios urbanos cuyos límites sobrepasan los del territorio administrativo comunal y obligan al establecimiento de políticas, normativas e instituciones que regulen el funcionamiento de ciertos servicios como el planeamiento, el transporte público, la recolección de residuos, entre otros, con una visión integradora de todo el espacio conformado con la metropolización.
En el desarrollo de todo el cuerpo legal queda clara la intención de limitar el rol del legislativo comunal a la función normativa. Desde la misma concepción del estado liberal decimonónico, la preocupación latente en la división de los poderes era el control del poder. Esta función de contrapeso al poder administrador se encuentra limitada al cercenarse al legislativo una serie de iniciativas que pudieran significar un contrapeso
En el artículo 27 se expresa la preocupación sobre el desempeño de miembros de la Junta Municipal y una clara apuesta a la regulación de conflictos de intereses, tráfico de influencias, entre otros aspectos que afectan a la ética de la función pública, sin embargo no aparecen las mismas disposiciones para el intendente municipal. Tampoco se establecen topes en materia de gastos de representación con lo que el objetivo de limitar los abusos en la auto asignación de retribuciones puede quedar en la mera declaración de buenas intenciones. Ver artículo 28.
Aunque la nueva ley otorga a las municipalidades un fortalecimiento en cuanto a la generación de recursos propios, no aborda tampoco el tema de la regulación de la renta del suelo. La posibilidad de definir el valor imponible, la valuación fiscal para la determinación del monto del tributo a ser cobrado al contribuyente sigue en manos de un ente central: El Servicio Nacional de Catastro, que desconoce aspectos de desarrollo urbanístico, como de políticas sociales económicas, culturales y ambientales, afectadas a la determinación de la valoración fiscal de las propiedades
Se mantiene, en consecuencia, una anacrónica función del Servicio Nacional de Catastro para la definición de la base imponible y el avalúo fiscal por decreto anual para todos los municipios. Esta función, clave para los objetivos del desarrollo territorial del municipio, no ha logrado pasarse, cuando menos a municipios que cuenten con los recursos suficientes para determinar la base imponible del tributo y con ello hacer de esta herramienta, funcional a los planes estratégicos del desarrollo municipal.
Sobre la liquidación de este tributo está ausente aún una precisión del concepto de la “prestación efectiva del servicio”. No resuelve la discusión generada y el conflicto con los contribuyentes por el pago de servicios que no están individualizados, pero prestados en forma parcial, sectorial y deficiente, aún se cobran a todos los contribuyentes del mismo modo que los impuestos. Art. 158 y concordantes.
CONTRIBUCIONES ESPECIALES
La nueva LOM no establece con claridad la percepción del tributo contribución para la conservación de vías pavimentadas, de la manera que lo hace con las “vías no pavimentadas” (art. 169). Esta grave omisión deberá resolverse a la brevedad pues de lo contrario las autoridades no podrán realizar gastos para la conservación de “vías pavimentadas”
La redacción del artículo 174, limitando a la exoneración de impuestos y eliminando la posibilidad de exoneraciones de tasas municipales, es un grave error en atención al proceso de degradación del patrimonio histórico cultural que sufren nuestras ciudades
No hace referencia sobre la designación de personalidades extranjeras en la denominación de los espacios públicos, que requerían en la anterior LOM de autorización legal.
2.7 SOBRE LA PLANIFICACION URBANA
En cuanto a planificación urbana, no se establece con claridad la regulación de los conjuntos habitacionales, condominios, y otros modelos de desarrollo urbano que deben adoptar por analogía disposiciones de la ley de propiedad horizontal que no resulta lo más adecuado. Si bien se dispone la reglamentación a través de ordenanzas, en los municipios del interior, sin los suficientes recursos para la elaboración de la normativa, los inversores de este tipo de emprendimientos podrán quedar sujetos al arbitrio de la autoridad de turno.
La legislación no hace referencia a la participación ciudadana en lo referente al planeamiento y el presupuesto municipal, aspectos fundamentales que definen efectivamente la incidencia de la ciudadanía en el futuro de las ciudades. Limitar la participación ciudadana a audiencias públicas y legislativo abierto no contribuye al proceso de afianzamiento de la participación ciudadana en la gestión y control de la administración comunal
(*) Arquitecto, abogado, ex concejal municipal
